Συνεδριάσεις Ecofin και Eurogroup: Θετικά μηνύματα για προϋπολογισμό και δημοσιονομικούς κανόνες

Ευχάριστη έκπληξη αποτέλεσε η χθεσινή συμφωνία των υπουργών Οικονομικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το νέο Σύμφωνο Σταθερότητας, που επιτεύχθηκε ύστερα από μια σύγκλιση της τελευταίας στιγμής μεταξύ Γερμανίας και Γαλλίας και με τη συναίνεση της τρίτης μεγάλης ευρωπαϊκής δύναμης, της Ιταλίας. Ειδικά για την Ελλάδα, η συμφωνία σηματοδοτεί την επίτευξη, μέσα από τις «καραμπόλες» στις διαπραγματεύσεις μεταξύ των ισχυρών, σημαντικών εθνικών στόχων, ώστε να δημιουργηθεί τα επόμενα χρόνια σημαντικός χώρος για πιο «άνετη» δημοσιονομική πολιτική.

Η μεγάλη γενική αλλαγή που συμφωνήθηκε χθες στους κανόνες του Συμφώνου Σταθερότητας, ώστε αυτοί να προσαρμοσθούν με ρεαλιστικό τρόπο στην εποχή υψηλού χρέους των ευρωπαϊκών κρατών μετά την κρίση της πανδημίας και να περάσουν στο παρελθόν οι εξωπραγματικές προσεγγίσεις του παλαιού Συμφώνου αφορά την εστίαση των δημοσιονομικών κανόνων.

Τα όρια για το έλλειμμα και το χρέος (3% και 60% του ΑΕΠ αντίστοιχα) διατηρούνται, όμως ο δείκτης που θα παρακολουθεί η Κομισιόν θα είναι οι καθαρές πρωτογενείς δαπάνες, δηλαδή οι δαπάνες που βρίσκονται πλήρως υπό τον έλεγχο μιας κυβέρνησης -χωρίς να υπολογίζονται οι τόκοι. Τα προγράμματα δημοσιονομικής σύγκλισης θα είναι «κομμένα» στα μέτρα κάθε χώρας. Με βάση μια ανάλυση βιωσιμότητας του χρέους, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η ενδιαφερόμενη χώρα θα συμφωνούν σε μια πορεία για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες για τα επόμενα τέσσερα χρόνια, με στόχο τη μείωση του χρέους και του ελλείμματος κάτω από τα όρια του 3% και 60% του ΑΕΠ. Στην πράξη, η περίοδος σύγκλισης θα είναι τα επτά χρόνια, όταν μια χώρα πραγματοποιεί μεγάλες επενδύσεις στην πράσινη και ψηφιακή μετάβαση και στην άμυνα.

Ειδικά για την Ελλάδα, τρεις είναι οι αλλαγές που έχουν ιδιαίτερη βαρύτητα:

Αναγνωρίζεται ότι οι επενδύσεις στην άμυνα, δηλαδή σε εξοπλιστικά προγράμματα και όχι σε λειτουργικές δαπάνες των Ενόπλων Δυνάμεων, όταν υπερβαίνουν τον μέσο ευρωπαϊκό όρο, θα αφαιρούνται από τον υπολογισμό του ελλείμματος κατά τη διαδικασία ελέγχου των ελλειμμάτων και θα εντάσσονται στις επενδυτικές δαπάνες που θα επιτρέπουν παράταση των προγραμμάτων μείωσης ελλειμμάτων από τα τέσσερα στα επτά χρόνια. Η Ελλάδα ευνοείται από αυτές τις αλλαγές, που υποστηρίχθηκαν με έντονο τρόπο από την Ιταλία, καθώς είναι η χώρα της Ε.Ε. με τις μεγαλύτερες συνολικές αμυντικές δαπάνες (δηλαδή όχι μόνο για εξοπλιστικά προγράμματα) ως ποσοστό του ΑΕΠ: ανήλθαν στο 3,9% το 2022, έναντι 1,5% στην Ευρώπη. Για τους υπολογισμούς που θα γίνονται θα μετρούν, βέβαια, μόνο οι επενδύσεις σε εξοπλισμούς, οι οποίες για την Ελλάδα θα είναι επίσης από τις υψηλότερες στην Ευρώπη ως ποσοστό του ΑΕΠ, καθώς θα «τρέξουν» νέα μεγάλα προγράμματα, όπως αυτό για τα μαχητικά αεροσκάφη F-35 και η εξόφληση παλαιότερων, όπως αυτά για τα αεροσκάφη Rafale και τις φρεγάτες FDI. Η χώρα ξεφεύγει από την «παγίδα χρέους» των αρχών της επόμενης δεκαετίας, όταν θα αρχίσουν να «μετράνε» στο δημόσιο χρέος οι δαπάνες τόκων για τα ευρωπαϊκά δάνεια, οι οποίες έχουν «παγώσει» με τη συμφωνία του 2018 για τη ρύθμιση του χρέους. Αυτοί οι τόκοι, που αντιστοιχούν σε 25% του ΑΕΠ, θα ενταχθούν στο χρέος το 2033 και κανονικά θα έπρεπε να το διογκώσουν σε τέτοιο βαθμό, που η Ελλάδα θα έμπαινε για πολλά χρόνια ακόμη σε προγράμματα λιτότητας και δημοσιονομικής σύγκλισης. Η χθεσινή συμφωνία προβλέπει ρητά μια εξαίρεση των τόκων αυτών από τον υπολογισμό του χρέους με βάση τους δημοσιονομικούς κανόνες, ώστε να διατηρηθεί ομαλή πορεία για τη χώρα τα επόμενα χρόνια και να μην επέλθει ένα νέο σοκ λιτότητας. Η τρίτη, αλλά όχι λιγότερο σημαντική αλλαγή, την οποία εξαρχής επιδίωκε η Ελλάδα σε αυτή τη διαπραγμάτευση, είναι η κατάργηση του… ζουρλομανδύα του Συμφώνου Σταθερότητας, που όριζε ότι μια χώρα με υπερβολικό χρέος (άνω του 60% του ΑΕΠ) θα πρέπει να το μειώνει τουλάχιστον κατά το 1/20 κάθε χρόνο, ποσοστό υπερβολικό, που θα οδηγούσε σε ακραία μέτρα λιτότητας. Η νέα συμφωνία προβλέπει ότι οι χώρες με χρέος άνω του 90% του ΑΕΠ θα πρέπει να το μειώνουν κατά 1% ετησίως, ποσοστό που θεωρείται πολύ πιο ρεαλιστικό και δεν θα δημιουργήσει προβλήματα στη χάραξη δημοσιονομικής πολιτικής.

ΥΠΕΘΟ: Ποιοι είναι οι νέοι κανόνες

Όπως ανακοίνωσε χθες το υπουργείο Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, το νέο πλαίσιο δημοσιονομικών κανόνων προβλέπει ότι, καταρχάς, οι βασικές προβλέψεις για το δημοσιονομικό έλλειμμα (3% του ΑΕΠ) και το δημόσιο χρέος (60% του ΑΕΠ) παραμένουν αμετάβλητες, ωστόσο επέρχονται σημαντικές αλλαγές στον τρόπο με τον οποίο παρακολουθείται η τήρηση των δημοσιονομικών κανόνων από τις εθνικές κυβερνήσεις (το λεγόμενο «προληπτικό σκέλος») αλλά και στον τρόπο με τον οποίο ενεργοποιείται και θα λειτουργεί η λεγόμενη Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείματος – δηλαδή η ένταξη σε «καθεστώς επιτήρησης» (το λεγόμενο «διορθωτικό σκέλος»).

Ειδικότερα:

1) Ειδική μεταχείριση επενδύσεων στην άμυνα

Κατόπιν αιτήματος αρκετών κρατών μελών, μεταξύ των οποίων η Ελλάδα κατείχε εξέχουσα θέση, οι νέοι δημοσιονομικοί κανόνες προβλέπουν ότι όταν σημειώνεται υπέρβαση των ορίων για το έλλειμμα και το χρέος, θα συνυπολογίζεται κατά πόσο αυτή οφείλεται στην πραγματοποίηση υψηλών δαπανών για επενδύσεις στην άμυνα. Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι εισάγεται η δυνατότητα αν ένα κράτος-μέλος έχει υψηλότερες επενδύσεις σε άμυνα σε σχέση με τον ευρωπαϊκό μέσο όρο, ή προβαίνει σε μια σημαντική αύξηση των επενδύσεων του στην άμυνα, οι δαπάνες αυτές να μην λαμβάνονται υπόψη για την ένταξη ή μη του κράτους μέλους σε Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος. Έτσι, οι επενδύσεις στην άμυνα δύνανται για πρώτη φορά να λειτουργούν ως κατηγορία δαπανών που θα εξαιρούνται από τον υπολογισμό του (υπερβολικού) ελλείμματος. Οι επενδύσεις στην άμυνα είναι η μοναδική κατηγορία δαπανών για την οποία εισάγεται ρητά αυτή η πρόνοια.

2) Σταδιακός περιορισμός των ελλειμμάτων και του χρέους

Με τους υφιστάμενους κανόνες κάθε κράτος-μέλος που έχει χρέος άνω του 60% του ΑΕΠ είναι υποχρεωμένο να μειώνει κάθε χρόνο το χρέος του κατά το 1/20 του υπερβάλλοντος ποσού. Στην πράξη αυτό για την Ελλάδα σημαίνει ετήσια μείωση χρέους 4,5%-5% τα επόμενα χρόνια. Με τους νέους κανόνες η απαιτούμενη μείωση χρέους θα υπολογίζεται με βάση τα χαρακτηριστικά κάθε κράτους μέλους, ενώ ως ελάχιστο όριο για τα κράτη με υψηλό χρέος (>90% του ΑΕΠ) όπως η Ελλάδα τίθεται η ετήσια μέση μείωση του χρέους κατά 1%. Σημειώνεται ότι τα τελευταία τρία χρόνια (2021-2023) η Ελλάδα μειώνει το λόγο χρέος προς ΑΕΠ κατά περισσότερες από δέκα μονάδες ετησίως. Για τα κράτη με χρέος μεταξύ 60% και 90% ο ελάχιστος μέσος απαιτούμενος ρυθμός μείωσης είναι 0,5%. Με την κατάργηση του κανόνα 1/20 οι απαιτήσεις περιορισμού του δημοσίου χρέους τα αμέσως επόμενα χρόνια θα είναι συνεπώς σημαντικά μειωμένες. Επιπλέον με τους νέους δημοσιονομικούς κανόνες μειώνονται οι ελάχιστες απαιτήσεις για περιορισμό των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Ειδικότερα τόσο οι υφιστάμενοι όσο και οι νέοι κανόνες προβλέπουν ότι τα κράτη θα πρέπει κατά κανόνα να θέτουν στόχους για το δημοσιονομικό έλλειμμα οι οποίοι να είναι πιο φιλόδοξοι από το ανώτατο όριο 3% που ορίζει η Συνθήκη. Ο σκοπός τους είναι να διασφαλιστεί ότι ακόμη και σε περιόδους οικονομικής κρίσης, όταν δηλαδή το έλλειμμα θα είναι εκ των πραγμάτων υψηλότερο, τα κράτη μέλη θα κατορθώσουν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους. Στο υφιστάμενο πλαίσιο, υπάρχουν δύο τέτοια ανώτατα όρια τα οποία στην περίπτωση της Ελλάδας συνεπάγονται μέγιστο έλλειμμα ίσο με 0,5% του ΑΕΠ και 0,7% του ΑΕΠ αντίστοιχα. Με τους νέους κανόνες, τα παραπάνω όρια καταργούνται και στην θέση τους τίθεται ένα ενιαίο και λιγότερο αυστηρό ανώτατο όριο ελλείμματος, το οποίο προβλέπει ότι το έλλειμμα δεν θα πρέπει να υπερβαίνει το 1,5% του ΑΕΠ.

3) Εθνική ιδιοκτησία και μεσοπρόθεσμος σχεδιασμός

Με το νέο σύστημα επιστρέφουμε σε μια αρχιτεκτονική λιγότερο οριζόντια η οποία θα βασίζεται σε εξατομικευμένα εθνικά σχέδια δημοσιονομικής προσαρμογής τετραετούς διάρκειας. Τα Σχέδια αυτά θα πρέπει βέβαια να ακολουθούν τους συμφωνημένους κοινούς κανόνες ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα εκδίδει για κάθε κράτος μια τεχνική πρόταση (“technical trajectory”) εξέλιξης της μεταβλητής που θα αποτελεί το επίκεντρο της δημοσιονομικής προσαρμογής, συγκεκριμένα των καθαρών πρωτογενών δημοσίων δαπανών. Η πρόταση της Επιτροπής θα αποτελεί βάση συζήτησης για την λήψη τελικών αποφάσεων. Κάθε κράτος θα μπορεί να προτείνει και αυτό την δική του πρόταση δημοσιονομικής προσαρμογής λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες που αντιμετωπίζει. Αναγνωρίζεται μάλιστα ρητά ότι η πορεία εξέλιξης των δημοσίων δαπανών θα μπορεί να αποκλίνει από αυτήν που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εφόσον αυτό τεκμηριώνεται επαρκώς. Η διαδικασία αυτή είναι ανάλογη με εκείνη της έγκρισης των εθνικών σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας που εφαρμόζονται στα πλαίσια του προγράμματος NextGenEU. Έτσι, αυξάνεται σημαντικά η εθνική ιδιοκτησία των σχεδίων δημοσιονομικής προσαρμογής.

Επίσης αναγνωρίζεται η δυνατότητα αναθεώρησης των τετραετών σχεδίων πριν την ολοκλήρωσή τους, είτε σε περίπτωση κυβερνητικής αλλαγής είτε όταν επέλθουν μεταβολές που καθιστούν την εφαρμογή τους αδύνατη. Με αυτόν τον τρόπο αφενός αναγνωρίζεται το δικαίωμα των δημοκρατικά εκλεγμένων κυβερνήσεων να ενσωματώνουν στα Σχέδια Προσαρμογής τις δικές τους οικονομικές προτεραιότητες, τηρώντας βέβαια το γενικό πλαίσιο των συμφωνημένων κανόνων, ενώ παράλληλα διασφαλίζεται ότι όταν συμβαίνουν απρόβλεπτά γεγονότα τα κράτη δεν θα είναι δέσμια ανεπίκαιρων σχεδίων.

4) Προστασία φιλοαναπτυξιακών επενδύσεων

Με τους νέους δημοσιονομικούς κανόνες δημιουργείται περισσότερος δημοσιονομικός χώρος για την πραγματοποίηση επενδύσεων που έχουν αναπτυξιακό χαρακτήρα και συμβάλουν στην αντιμετώπιση σύγχρονων προκλήσεων όπως η ψηφιακή και πράσινη μετάβαση, η αντιμετώπιση της κλιματικής κρίσης, η ενεργειακή ασφάλεια, η οικονομική ανθεκτικότητα, η κοινωνική συνοχή και η άμυνα. Αυτό δεν σημαίνει πλήρη εξαίρεσή τους από τον υπολογισμό του ελλείμματος και του χρέους. Κάτι τέτοιο δεν θα ήταν άλλωστε εφικτό δεδομένου ότι και αυτές οι δαπάνες από κάπου θα πρέπει τελικά να πληρωθούν. Ωστόσο τα κράτη που δεσμεύονται να πραγματοποιήσουν ένα σύνολο μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων θα μπορούν να αιτηθούν μεγαλύτερη περίοδο προσαρμογής (έως 7 αντί για 4 έτη) προκειμένου να πετύχουν τους δημοσιονομικούς τους στόχους.

5) Ρήτρες διαφυγής

Με το νέο πλαίσιο αναγνωρίζεται ρητά η δυνατότητα παρεκκλίσεων από τις προβλέψεις των τετραετών Σχεδίων Προσαρμογής, είτε σε περίπτωση που επέλθει σοβαρή οικονομική ύφεση στη ζώνη του ευρώ ή την ΕΕ («Γενική Ρήτρα»), είτε σε εξαιρετικές περιστάσεις που βρίσκονται εκτός του ελέγχου των εθνικών κυβερνήσεων και έχουν σημαντική επίπτωση στα δημόσια οικονομικά τους («ειδική ρήτρα»). Η απόφαση θα λαμβάνεται από το Συμβούλιο Υπουργών κατόπιν πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ιδιαίτερα σημαντικό είναι το γεγονός ότι όσον αφορά τις ειδικές ρήτρες αναγνωρίζεται ότι την πρωτοβουλία για την εκκίνηση της διαδικασίας θα την έχουν τα κράτη μέλη τα οποία θα υποβάλουν σχετικό αίτημα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή (αποτέλεσε αίτημα της Ελλάδας που έγινε αποδεκτό).